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新固廢法系列解讀之(zhī)五——完善環境許可證制度 推動危險廢物利用處置規範化
更新時(shí)間：2020-08-13 17:05:51
環境許可證制度是(shì)國(guó)際上(shàng)對危險廢物收集、貯存、利用、處置活動環境管理的(de)通行做法。對危險廢物收集、利用、處置活動的(de)污染防治實行許可管理，是(shì)依法治國(guó)和(hé / huò)環境治理體系現代化的(de)重要(yào / yāo)組成部分，是(shì)加強環境監督管理的(de)必要(yào / yāo)手段。2020年修訂的(de)《固體廢物污染環境防治法》（以(yǐ)下簡稱新固廢法），進一(yī / yì ／yí)步完善了(le／liǎo)危險廢物環境許可證制度，對推動我國(guó)危險廢物的(de)無害化利用處置具有重要(yào / yāo)意義。對危險廢物收集、利用、處置實行許可證制度是(shì)美國(guó)、日本、歐盟等主要(yào / yāo)發達國(guó)家和(hé / huò)地(dì / de)區的(de)通行做法。 美國(guó)的(de)危險廢物許可制度是(shì)“處理、貯存和(hé / huò)處置設施許可”（Permit of treatment， storage and disposal facilities，TSDF）。美國(guó)《資源保護與回收法》要(yào / yāo)求，不(bù)論是(shì)專門從事危險廢物處理、貯存、處置活動的(de)單位，還是(shì)産生危險廢物的(de)單位自行處理、貯存、處置其産生的(de)危險廢物，從事危險廢物處理、貯存、處置活動的(de)設施擁有者和(hé / huò)經營者在(zài)開工建設前均需要(yào / yāo)向美國(guó)環保局或者被授權的(de)州申請許可證。其中，關于(yú)危險廢物處理的(de)定義包含了(le／liǎo)利用的(de)概念。美國(guó)聯邦法規彙編次章I第270部分-美國(guó)環保局管理許可證項目-危險廢物許可證項目關于(yú)危險廢物處理的(de)定義爲(wéi / wèi)：實現以(yǐ)下目的(de)的(de)任何方法、技術和(hé / huò)工藝，包括中和(hé / huò)、從廢物中回收能源或材料資源、将危險廢物轉變爲(wéi / wèi)非危險廢物或減小其危險性、使運輸、貯存、處置更爲(wéi / wèi)安全、适合循環利用、貯存或減小體積。 日本的(de)固體廢物許可證制度不(bù)僅适用于(yú)危險廢物，而(ér)且适用于(yú)所有工業固體廢物。日本《廢棄物處理和(hé / huò)清掃法》規定，凡以(yǐ)收集、運輸、處理産業廢棄物爲(wéi / wèi)業者，應當向都道(dào)府縣知事領取許可證。 德國(guó)《促進物質閉路循環式廢物管理和(hé / huò)确保環境相容式廢物處置法》即《廢物避免、循環和(hé / huò)處置法》第五十條第二款第二條規定，聯邦政府可以(yǐ)制定條例，要(yào / yāo)求從事循環利用需要(yào / yāo)監管的(de)廢物或特别監管的(de)廢物（危險廢物）的(de)，必須領取許可證。 新加坡的(de)危險廢物許可證是(shì)有毒工業廢物收集許可。有毒廢物收集證持證者要(yào / yāo)求記錄有毒廢物的(de)收集、貯存、處理和(hé / huò)處置活動，并依據國(guó)家相關标準貯存、加工、處理和(hé / huò)處置有毒廢物。2 曆次修法過程中危險廢物環境許可證制度的(de)發展變遷 我國(guó)1995年首次出(chū)台固廢法時(shí)，就(jiù)借鑒國(guó)外經驗建立了(le／liǎo)危險廢物經營許可證制度。最初建立的(de)經營許可證制度不(bù)适用于(yú)危險廢物産生單位對本單位産生的(de)危險廢物自行進行貯存、利用、處置的(de)活動，僅适用于(yú)從事危險廢物收集、貯存、處置經營活動的(de)單位，但并不(bù)包括危險廢物利用經營活動。1995年版固廢法第四十九條規定：“從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的(de)單位，必須向縣級以(yǐ)上(shàng)人(rén)民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證，具體管理辦法由國(guó)務院規定。” 2004年，固廢法進行了(le／liǎo)第一(yī / yì ／yí)次大(dà)幅修訂，将危險廢物利用經營活動納入了(le／liǎo)危險廢物經營許可證制度的(de)範圍，并且規定了(le／liǎo)危險廢物利用經營許可證由國(guó)務院環境保護行政主管部門或者省、自治區、直轄市人(rén)民政府環境保護行政主管部門審批頒發。2004年版固廢法第五十七條規定：“從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的(de)單位，必須向縣級以(yǐ)上(shàng)人(rén)民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證；從事利用危險廢物經營活動的(de)單位，必須向國(guó)務院環境保護行政主管部門或者省、自治區、直轄市人(rén)民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證。具體管理辦法由國(guó)務院規定。” 2020年4月新修訂的(de)固廢法删除了(le／liǎo)危險廢物經營許可證中的(de)“經營”二字，且不(bù)再對許可證的(de)審批頒發層級作出(chū)具體規定，改爲(wéi / wèi)授權國(guó)務院通過行政法規進行規定，提高了(le／liǎo)法律制度的(de)靈活性。新固廢法第八十條規定：“從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的(de)單位，應當按照國(guó)家有關規定申請取得許可證。許可證的(de)具體管理辦法由國(guó)務院制定。”3 新固廢法中的(de)危險廢物環境許可證制度要(yào / yāo)點 進一(yī / yì ／yí)步明确管理範圍。根據新固廢法規定，從事收集、貯存、利用、處置危險廢物的(de)經營活動應當取得許可證。這(zhè)包括區域性的(de)集中收集、貯存、利用、處置設施，也(yě)包括企業将自建的(de)危險廢物貯存、利用、處置設施對外單位開放，接受其他(tā)單位的(de)危險廢物或加入區域性危險廢物處置網絡系統而(ér)開展的(de)貯存、利用、處置其他(tā)單位的(de)危險廢物的(de)活動。 此次修訂删除了(le／liǎo)2004年版固廢法中“經營許可證”的(de)“經營”二字，消除了(le／liǎo)危險廢物許可證的(de)管理範圍被誤解甚至曲解爲(wéi / wèi)持證單位的(de)所有生産經營活動或者特許經營等歧義，使許可證的(de)定位更加清晰準确，更加符合固廢法的(de)立法本義。 危險廢物産生的(de)行業衆多，涉及的(de)領域廣泛，包括資源化利用、污染防治、安全生産、運輸安全、産品質量、衛生防疫、進出(chū)口等多個(gè)方面，并不(bù)存在(zài)一(yī / yì ／yí)個(gè)專門的(de)行業主管部門。固廢法是(shì)固體廢物污染環境防治領域的(de)專門法，其所規定的(de)危險廢物許可證制度，是(shì)專門規範危險廢物收集、貯存、利用、處置經營活動中污染防治的(de)環境許可，并不(bù)适用于(yú)安全、質量等其他(tā)行業、領域的(de)監督管理。危險廢物環境許可證持證單位在(zài)遵守許可證規定的(de)危險廢物污染防治許可要(yào / yāo)求的(de)同時(shí)，其安全生産、質量管理等生産經營活動還應當遵守其他(tā)有關法律、法規的(de)規定，并接受有關行業、領域主管部門的(de)監督管理。實施分級分類管理。新固廢法第七十五條第二款規定，“國(guó)務院生态環境主管部門根據危險廢物的(de)危害特性和(hé / huò)産生數量，科學評估其環境風險，實施分級分類管理”。這(zhè)是(shì)首次在(zài)法律層面明确提出(chū)對危險廢物污染防治建立分級分類管理制度。 分級分類管理在(zài)危險廢物環境許可證管理中有多種實現形式，如豁免管理、排除管理，以(yǐ)及針對不(bù)同危害特性或數量的(de)危險廢物實行差異化管理措施等。在(zài)此次修訂之(zhī)前，原環境保護部、發展改革委、公安部2016年印發的(de)《國(guó)家危險廢物名錄》已經建立了(le／liǎo)《危險廢物豁免管理清單》，對部分類别危險廢物的(de)收集、貯存、利用或者處置環節實行豁免管理，相關豁免環節可以(yǐ)免于(yú)領取危險廢物環境許可證。此次修訂爲(wéi / wèi)危險廢物環境許可證分級分類管理提供了(le／liǎo)更充分的(de)法律依據，有利于(yú)在(zài)規範化環境管理的(de)前提下更好地(dì / de)降低成本，提高效率，釋放市場活力。 危險廢物利用活動須遵守固體廢物綜合利用要(yào / yāo)求。新固廢法第十五條規定，“國(guó)務院标準化主管部門應當會同國(guó)務院發展改革、工業和(hé / huò)信息化、生态環境、農業農村等主管部門，制定固體廢物綜合利用标準。綜合利用固體廢物應當遵守生态環境法律法規，符合固體廢物污染環境防治技術标準。使用固體廢物綜合利用産物應當符合國(guó)家規定的(de)用途、标準。”這(zhè)是(shì)首次對固體廢物綜合利用産物的(de)污染防治提出(chū)要(yào / yāo)求。危險廢物是(shì)固體廢物的(de)一(yī / yì ／yí)個(gè)類别，該條規定對于(yú)防治危險廢物利用活動的(de)環境污染具有十分重要(yào / yāo)的(de)意義。原因是(shì)，在(zài)固體廢物污染防治減量化、資源化、無害化的(de)基本原則中，“無害化”是(shì)基本要(yào / yāo)求，隻有滿足“無害化”要(yào / yāo)求的(de)“減量化”和(hé / huò)“資源化”才是(shì)真正意義上(shàng)的(de)環境友好，離開“無害化”的(de)“減量化”和(hé / huò)“資源化”可能會造成污染轉移、延伸或擴散，對人(rén)體健康和(hé / huò)生态環境産生危害。危險廢物具有毒性、感染性等危害特性，如果資源化利用過程不(bù)能滿足無害化要(yào / yāo)求，其綜合利用産物的(de)環境風險更大(dà)。因此，從事危險廢物利用活動須遵守固體廢物綜合利用相關要(yào / yāo)求，綜合利用産物應當按照國(guó)家規定的(de)用途和(hé / huò)标準使用，并接受有關主管部門的(de)監督管理。作者分别系生态環境部固體廢物與化學品管理技術中心危險廢物管理技術部副主任和(hé / huò)生态環境部固體廢物與化學品管理技術中心危險廢物管理技術部高級工程師
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